民族区域自治地区农村基层民主建设的思考
发布时间：2008-08-05 10:52:00 访问次数: 佚名 信息来源：《学习时报》
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内蒙古自治区现有12个盟市、101个旗县（市、区）、641个苏木乡镇，11275个嘎查村委会，农牧区总人口1393万。十年来，自治区以《中华人民共和国村民委员会组织法》和《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》为依据，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容，普遍开展了嘎查村民自治活动，积极探索基层民主政治建设的路子。特别是农村牧区通过民主选举嘎查村委会干部，普遍实行村务公开制度，使全区的村民自治工作逐步规范，村民自治不断走向成熟，开创了农村牧区基层民主政治建设的新局面。
通过对内蒙古自治区在农村牧区基层民主政治建设中取得的成绩和经验的调研，我们对民族区域自治地区的农村基层民主建设有以下几点思考。
1、切实关注民族因素
中国的民族区域自治包含“民族”和“区域”两个基本的要素，既不是单纯的民族自治，也不是单纯的地方自治，而是二者的统一体。在农村基层民主建设中，一方面要做到全国一盘棋，另一方面也要看到民族区域自治地区的特殊性，具体问题具体分析。在民族区域自治地区推行农村基层民主，应时时刻刻关注民族因素给村民自治带来的影响，还应关注民族区域自治地区村民自治给民族关系带来的变化。在保证民族区域自治地区村民尤其是少数民族群众依法开展自治活动的同时，做到民族之间平等相处、和谐发展。内蒙古自治区在鼓励各农村牧区开展嘎查村民自治时，积极宣传民族平等、民族合作、民族团结的精神，将这一精神渗透到农村的选举、决策、管理和监督的各个环节。特别是民主选举时，选举的组织者工作做得扎实、到位，精心准备，在候选人提名、确定时，充分考虑民族特点，尽量保证数量少、影响小的弱势民族能够在村民自治中享有话语权，有畅通的利益表达渠道，实现民族合作与村民自治的有效衔接。
2、提高领导干部的法律意识和民主意识
努力提高县、镇（乡）两级党政干部的法律意识。基层民主政治建设质的规定的统一性要求县、镇（乡）两级党政干部——无论是民族区域自治地区还是其他地区，也无论是经济发达地区还是经济欠发达地区，都要牢固树立法律意识，自觉从习惯于计划经济年代的行政指挥中解脱出来，充分发挥广大村民的自治作用和参与管理的积极性、创造性，在贯彻基层民主政治中彰显村民的主人翁地位。要努力提高县、镇（乡）党政干部的民主意识。授权是民主的前提，没有授权民主其他民主就无从谈起，如果掌权人不是经过民主选出的，掌权人就不可能诚心诚意地向村民负责。因此，必须不折不扣地实行村民直接选举村委干部的制度。《中华人民共和国村民委员会组织法》已颁布多年，在民主问题上，县、镇（乡）党政干部应该在思想认识有显著提高，切不可以片面的“党管干部”为由阻碍基层民主政治建设。
3、提高和改善党的领导水平和基层党组织领导方式
就村委会与党支部的关系而言，现有的法律制度未能明确划分村党支部和村委会的职权范围，有关规定都是模糊的、定性的规定。如《中国共产党基层组织工作条例》第9条规定，村党支部的一项主要职责是“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。需由村民委员会、村民会议或者集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或者集体经济组织依照法律和有关规定做出决定”。但是，什么是“重要问题”，什么又是“需由村民委员会、村民会议或者集体经济组织决定的事情”，则缺乏明确、具体的界定。此外，《中国共产党基层组织工作条例》一方面赋予村党支部对村民委员会和村民自治行使“领导”职责，另一方面又规定村党支部应“支持和保证”村民委员会依法“充分行使职权”。两个职权的模棱两可，甚至冲突之处隐约可见，在实际操作上就会有相当大的伸缩空间。在一些地方出现了当选的村委会主任不服从党支部领导，认为自己是上千选民选出的，而支部则是十几个党员选出来的，或者一些地方出现了支部随意指派村委会干部，从而引发党的领导与自治权的冲突。
我国地域广大，各地情况千差万别，农村基层民主政治建设实现形式存在多样性也是在所难免的，但我们要切实规范村“两委”的基本运行机制，制订有关农村基层党组织、村民自治组织工作运行的条规及实施细则，进一步明确农村“两委”班子的职责权限，使党务和村务议事规则、办事制度等更加规范、细化，“两委”班子工作有章可循，从制度上解决农村“两委”班子中存在的问题，使其在实际工作中找准位置。村党支部应善于通过卓有成效的党的思想政治工作和组织工作，使党的政策渗透到村委会的工作中去，既有分工又有合作，确保各项工作有序推进。
4、加强农村基层干部队伍建设
第一，加大教育扶持力度，提升教育水平。加大对民族区域自治地区的教育扶持力度，努力提高民族区域自治地区的民众教育水平和文化素质，这是推进民族区域自治地区基层民主建设的基础。要积极搞好村干部学历升级教育，通过联合办班、委托办班、组织函授和鼓励自考等方式，提高综合素质。第二，加强干部培养，提高干部素质。建立村干部分级培训制度，村党支部书记、主任分别由县委组织部、民政局组织培训，其他村干部由乡镇党委培训；要坚持多渠道培训干部，采取集中培训、定期轮训与实践锻炼相结合的方式，实现从素质培训向能力培训、创业培训的转变。第三，严格干部选拔标准，拓宽干部选拔范围。要着眼建设社会主义新农村的目标，进一步明确干部在德能勤绩方面的任职条件；要着眼带领村民致富奔小康的现实需要，拓宽村干部选拔渠道；要着眼加强基层党组织建设，创新村支书选拔方式，打破论资排辈，切实把书记选准配好；要着眼村干部队伍健康发展，加强后备队伍建设。第四，落实村干部待遇，激发工作热情。要关心村干部的政治待遇，逐步建立和完善从村干部中录取公务员或事业单位职员的制度，对优秀的村干部可破格录用到乡镇领导班子。要逐步改善村干部的经济待遇，根据各地实情合理确定工资待遇并纳入财政预算，建立定期增长机制。机关、事业单位的下派干部要保留原有待遇。要积极推行村干部养老保险制度，按照自愿缴纳、财政补助相结合的原则，建立县级统筹、专户管理、独立运行的养老保险金制度，确保村干部老有所养，解除后顾之忧。
5、修改和完善村民委员会选举相关法律法规
1998年11月《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施以来，农村基层民主建议进行了一系列创新性实践，取得了突破性进展，积累了丰富的实践经验，同时也暴露出一些不容忽视的问题。为适应农村经济社会发展和人民群众参政积极性不断提高的要求，应适时修改完善村民委员会组织法，把实践中行之有效的经验做法上升到法律层面。围绕实施民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，进一步完善法律法规，保障人民群众依法直接行使民主权利。实践证明，现行的村民委员会三年的任期制度，不利于村民委员会对本村经济社会发展做长远打算，不利于基层干部的思想稳定，建议延长为4－5年。从法律法规的角度进一步规范程序与形式，真正做到“阳光”选举，防止不正当拉票及贿选行为发生，坚决杜绝宗派、家族和农村恶势力对选举工作的干扰，真正实现把政治思想好、改革意识强、群众威信高、民主作风过硬的人选进嘎查村级领导班子。
6、推进村民委员会制度建设
全面落实村民委员会组织法，实现基层民主政治，推进基层民主的规范化、制度化尤为重要。要进一步完善各项民主管理制度，健全各项公开办事制度，改进工作机制。通过建立各项制度和村规民约，实现村民的自我管理、自我教育、自我服务。要抓紧制度建设这个重要环节，在制度创新方面取得新进展，保证涉及村民大多数人切身利益的事情，都能通过村民会议或村民代表会议、听证会等形式，广泛征求村民意见，尊重大多数村民意愿。通过健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保障村民的知情权、参与权、表达权、监督权，不断扩大和保障村民的民主权利。
与此同时，我们还要根据民族区域自治地区农村基层民主的特点、民主选举的基础、民主选举的条件，注意处理好民族因素与区域因素的结合，经济因素与文化因素的结合，历史因素与现实因素的结合，更好地促进民族区域自治地区农村基层民主的建设。（调研组成员：李政文、梁冬春、杜江、王华元、云秀梅、杨建甲、陈键、李雅云、齐惠，国家旅游局副局长杜江执笔）
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