提高党的依法执政能力关键在制度建设
发布时间：2008-08-01 13:21:00 访问次数: 刘嫄 梁素贞 信息来源：《理论前沿》
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[摘要]依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。应从以下几方面入手，提高党依法执政的能力：(1)正确处理执政党与国家政权的关系，实现党的领导和依法治国的有机统一；(2)正确处理权力与监督的关系，实现依法用权与监督制约的有机统一；(3)发展党内民主，为依法执政奠定基础。
[关键词]依法执政； 制度建设； 能力
依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。提高依法执政能力，是我们党面临的一个长期任务。要全面提高党依法执政能力，关键在于依法执政的制度建设。
(一)正确处理执政党与国家政权的关系，实现党的领导和依法治国的有机统一
党政关系体现党的执政方式，执政党正确处理与国家政权的关系，是执政党运作执政权力的一般规律。西方资本主义国家的党政关系，主要体现为执政党与三权分立政权体制的关系。三权分立虽然不符合我国国情，但这些国家通过法律和制度规范党政关系的某些做法值得研究。在我国，党政关系的实质就是坚持共产党的领导和依法治国的有机统一。实行依法治国，必须改变党政不分、以党代政的领导体制。建立健全与党委统揽全局、协调各方的原则相符合的法律制度，依法规范党政关系，以实现党政关系的制度化、法治化，确立符合我国国情的共产党执政方式。
1.处理好党的机关和权力机关的关系，建立和完善党的意志与国家意志的转换机制。执政党和国家最高权力机关具有不同的职能和作用方式，应当进行科学区分；同时又存在一定的联系，必须通过有效的机制保证执政党的施政纲领能够正确地转化为国家法律。在我国，按照依法治国的方略，建立和完善执政党意志与国家意志的转换机制，非常必要。首先，必须确立共产党的权威，同时确立人民代表大会的立法权威，各级党委都要大力支持其依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序使党的主张成为国家意志。其次，逐步实现共产党和人民代表大会关系的制度化、规范化、程序化。通过法律和制度对两者关系做出可操作性的规定。再次，应当在人大立法过程中充分发挥党委、党组和党员代表的作用，正确贯彻落实党的指导性建议和意见，确保执政党的立法建议、政策建议、用人建议，经过法定程序转化为国家法律、国家政策、国家用人决定。
2.处理好党的机关和行政机关的关系，建立和完善党的领导职能与政府行政管理职能的协调机制。执政党的政治职能与政府的公共管理职能既有区别又有联系。因此，必须科学区分党政职能的沟通与衔接，从制度上与机制上保证执政党的纲领和政策顺利地转化为政府的方针政策。在现代国家政治生活中，执政党并不凌驾于政府之上或以党代政，并不因为获得了执政权力和执政地位而使党本身权力化。我们党作为我国唯一的执政党，始终处于“台前”保持领导地位。但必须坚持依法治国，确立起法治化、规范化的党政职能关系。通过政府来实现自己的纲领和政策。在日常工作中，党政工作部门各司其职；面对重大事项决策、重要人事安排，要由党委统一领导；在机构设置上，中央、地方、基层各级党政工作部门，应当根据具体情况进行积极的探索和创造，划定职能界限和明确任务范围。
3.处理好党员和国家领导干部的关系，建立和完善共产党员与国家机关干部双重角色的认同机制。政党的地位一经确立，执政党党员与国家机关干部必然形成双重角色的交叉。因此，建立执政党党员与国家机关干部双重角色的认同机制，是正确处理党政关系的内在要求和具体体现。在我国，共产党员和国家官员具有相同的本质，他们都是人民利益的代表，但在实践中，两种角色也存在着一定区别。这就要求我们的党员干部，处理好党性原则与市场经济原则的关系，处理好地方、部门、集体的利益与国家、社会、人民的利益的关系，处理好服从党章规定、党委要求与服从国家法律、政府政策的关系。要求我们的党员干部增强党性观念和法治观念，把尽党员之责与尽国家官员之责统一起来，把对党负责与对人民负责统一起来。
(二)正确处理权力与监督的关系，实现依法用权与监督制约的有机统一
执政党之所以不同于革命党，就在于它掌握着国家权力。执政党既可以运用手中权力更好地为人民谋利益，又容易受到权力的侵蚀而导致腐败。党执政的时间越长，这种危险性就越大。因此，为了保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益，防止滥用权力，必须建立健全监督机制，切实加强对权力的监督。
权力与监督的关系指明权力行使的状况，执政党加强权力的监督制约，是保证依法行使权力、防止滥用权力、遏制权力腐败的一般规律。在我国，加强对权力的监督，是坚持共产党的领导、人民当家作主、依法治国原则的内在要求和重要体现。前苏联东欧社会主义国家的共产党执政失利、垮台的教训表明，社会主义国家要树立集中统一的权威，同时又要加强对权力的监督制约，实现权力监督制约的民主化、制度化、法治化。
建立健全监督制约党员领导干部为重点的党内纪律监督机制。我们党现行的监督，比较注重自上而下的监督、事后监督，往往忽视正面的和超前的监督，党内自下而上的监督难以发挥作用。因此，必须正确处理事前监督和事后监督的关系、主动监督与被动监督的关系、防范与治理的关系和自上而下监督与自下而上监督的关系，把两个方面的监督结合起来。针对党风廉政建设的新情况、新问题、新特点、新趋势，制定事前预案，出台防范措施，做到防患于未然。
建立健全与选举权相结合的民主监督机制。落实民主监督的关键在于：一是把民主监督与民主选举结合起来。民主选举是民主监督的保证，离开民主选举，官员只会对上负责，不对下负责。二是把群众的民主监督权与知情权结合起来。知情是民主监督的前提。大力推行党务公开、政务公开，增强权力运作的透明度，有效防止幕后交易、暗箱操作，使“桌子底下的交易”难以得逞。
建立健全统一的、权威的、高效的法治监督机制。法治是监督的基础，离开法治，党内监督和群众监督就会失去保障。要把党纪处分、政纪处分与法律制裁结合起来，把法律制裁与经济制裁结合起来，对于巨额财产来源不明应当严刑峻法，对于位高权重的领导干部腐败必须严惩不贷。在我国，要尽快建立权威、专门的监督机构，逐步把纪检办案、行政监察、司法检察有机统一起来。
(三)发展党内民主，为依法执政奠定基础
中国共产党是依据民主集中制原则建立起来的，党内民主对党的组织与活动方式具有决定性的作用与影响。发展党内民主是执政党自身建设的需要，也是促进党的领导方式和执政方式，实行依法执政的前提和基础。共产党执政的本质是组织和支持人民当家作主，因此，改进党的领导方式和执政方式应以有利于人民当家作主为前提。就党内民主与依法治国相统一而言，从宪政与执政关系上看，党内民主与依法治国相统一主要体现在两个方面：一是党内民主消除党内权力集中带来的对民主的破坏，使民主全面走向制度化和法律化，使民主的制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变；二是党内民主提升党规党纪的权威，完善党规党纪，从而从根本上保证依法治国方略的实施，保证宪法和法律在国家治理中的权威和效力。这两方面的表现足以表明党内民主对党全面落实依法治国方略所具有的决定性的意义和价值。可以说，没有党内民主，也就不可能有效实施依法治国方略，党的执政地位也就不可能以宪政为基础，以实现人民民主为价值取向。在这种情况下，党的执政就无法形成稳固的合法性基础。
党是依法治国的倡导者、执行者和推动者。从依法治国方略以及人民民主发展的内在规律对党的要求来看，党自身的制度化和法律化的程度直接影响党落实依法治国方略。可以说，有效推进依法治国的关键在于党的制度建设和民主化发展。从有效实施依法治国角度讲，党内民主建设应解决好四个方面的问题：一是通过健全的党内民主实现从严治党；二是通过健全党内民主使党的领导方式从“人治”走向“法治”；三是通过健全的党内民主增强党依法领导和执政的能力；四是通过健全党内民主理顺党政关系。
(作者单位：河北大学政法学院)
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